Interamerikanska Systemet för Mänskliga Rättigheter: En bedömning av resultat och utmaningar

Interamerikanska Systemet för Mänskliga Rättigheter:

En bedömning av resultat och utmaningar

 Dr Par Engstrom

Institute of the Americas, University College London

p.engstrom@ucl.ac.uk | https://parengstrom.wordpress.com

 Paneldiskussion

Våld, politik och det civila samhället: Interamerikanska systemet för mänskliga rättigheter

Fonden för Mänskliga Rättigheter och Latinamerikainstitutet, Stockholms universitet

4 november 2014

PDF

Introduktion

Först och främst vill jag rikta ett varmt tack till Fredrik Uggla för den vänliga inbjudan, till Magnus Lembke för organisationen av kvällens evenemang, till Ylva Lennartsson Hartmann, och MR-fonden för att ni är värd för vårt samtal. Samt naturligtvis tack till er alla för att ni visar intresse för det interamerikanska människorättssystemet. Jag ser verkligen fram emot presentationerna från de andra paneldeltagarna och följande diskussion.

I min presentation kommer jag att ta upp en rad argument för varför Interamerikanska MR-systemet är en ytterst viktig del av förståelsen av MR-politik i dagens Latinamerika.

Mina kommentarer kommer att beröra i första hand konsekvenserna av de olika former av våld som kännetecknar de flesta latinamerikanska samhällen. Detta är på många sätt, konventionell MR-politik och praxis. Med andra ord, hur man ska hantera övergrepp mot de mänskliga rättigheterna efter att de har inträffat (inverkan på offer för våld, frågor om vem som bär ansvar, skadestånd etc). Men det finns också ett intresse här för drivkrafterna bakom det samhälliga och politiska våldet och hur en politik med mänskliga rättigheter i fokus kan förhindra att övergrepp sker. Detta är inte något som har varit en central fokus för konventionell MR-forskning eller för praktisk MR-politik.

Fokus för mina kommentarer i dag är därför på de möjligheter som det interamerikanska MR-systemet erbjuder, samt dess begränsningar, för att gripa sig an det samhälliga och politiska våld som karaktäriserar dagens latinamerikanska samhällen.

Mina kommentarer består av två delar. För det första så har IAm MR-systemet varit centralt för utvecklingen av en rad normer, regler, och praxis för vad stater och samhällen bör göra när det gäller det statliga våld som har begåtts av tidigare politiska regimer. Jag kommer därför kortfattat redogöra för hur IAm MR-systemet har gett form åt så kallad övergångsrättvisa, transitional justice (TJ), i regionen.

I andra delen av mina kommentarer kommer jag att vända mig till hur dessa TJ principer har under de senaste decennierna blivit alltmer tillämpade inte bara i anslutning till statligt våld från det förflutna, utan också på olika former av samtida våld. Jag kommer även att hänvisa till det ansvar som stater har för privata våldsaktörer. Jag kan bara ge en överblick – inte detaljerade fallstudier – men jag diskuterar gärna specifika fall om det finns intresse.

II. Interamerikanska MR-Systemet och Övergångsrättvisa i Latinamerika

Inledningsvis är det viktigt att notera att IAm MR-systemet kom av ålder genom sitt engagemang med övergångsrättvisans många dilemman i Latinamerika. I början av 1980-talet var det ett svagt institutionaliserad regionalt system som främst sysslade med informationsspridning. Det bestod av en kommission, och en domstol utan några fall. Från mitten av 1980-talet och framåt började systemet alltmer engagera sig i kampen för transitional justice på flera olika sätt.

Systemet spelade en särskilt viktig roll i uppbyggnanden av regler, normer och principer för övergångsrättvisa. Det utvecklade ett antal skyldigheter som stater måste ta itu med för att bemöta arvet från statligt våld.

Det är viktigt att notera att i detta tidiga skede av övergången till demokrati i södra delen av Latinamerika, de internationella influenserna på övergångsrättvisa var ganska begränsade. Ställd Inför övergångsrättvisans dilemman fanns de få internationella prejudikat att dra nytta av för att styra en regeringspolitik. Internationell MR-rättspraxis vid den tiden var av begränsad konkret hjälp. I detta tidiga skede av övergångsperioden var dessutom det regionala MR-systemet inte tillräckligt utvecklat för att spela en aktiv roll i försöken att hålla militären ansvarig för de MR-brott som de hade begått. Och när det gällde MR-aktivism, fanns det alltfler professionnella frivilligorganisationer som hade börjat att alltmer aktivt använda sig av IAm MR-systemet. Men inlärningsprocessen – dvs. den praktiska kunskapen och genomtänkta strategier –  var fortfarande i ett begynnande skede.

IAm MR-systemets inflytande över övergångsrättvisa har dock ökat markant med tiden, särskilt som systemet har utvecklat en rättspraxis som betonar rätten till sanning och individuell rättslig prövning. Framför allt har systemet antagit en allt starkare ståndpunkt när det gäller amnestilagar i regionen. Mest känd är nog Barrios Altos domen av IAm domstolen som 2001 slog fast att de två självamnestilagar som beviljas av Fujimori regimen till sig själv i Peru, hade kränkt offrens rätt till rättslig prövning. Barrios Altos fallet har, tillsammans med efterföljande fall som berör amnesti bestämmelser i Chile, Uruguay, El Salvador och Brasilien, befäst domstolens ståndpunkt om strafflöshet (impunity). Domstolen har definierat strafflöshet som en systematisk underlåtenhet att utreda, arrestera, åtala, döma, och straffa de som är ansvariga för kränkningar. Dess fördömande av strafflöshet är tvåsidig. Å ena sidan, för samhället i stort, strafflöshet “främjar kronisk upprepning av brott mot mänskliga rättigheter.” Å andra sidan, för offren och deras familjemedlemmar främjar strafflöshet en “total försvarslöshet av offren och deras anhöriga, som har rätt att veta sanningen om vad som har hänt”.

IAm MR-systemets arbete med transitional justice har gett upphov till ett brett spektrum av skyldigheter som tillkommer offentliga institutioner. De viktigaste principerna som systemet har utvecklat som svar på transitional justice dilemman inkluderar: fokus på behoven och kraven från brottsoffer; rätten till en effektiv rättslig prövning – dvs rätten till en rättvis rättegång och rättsligt skydd; rätten till sanning; samt en betoning på allt en mer omfattande och “holistisk” reparationspolitik

Helt klart, allt eftersom IAm systemet har utvecklats som ett regionalt rättsväsende har juridiska och rättsliga strategier inom området för övergångsrättvisa blivit alltmer dominerande. För somliga betyder brottmålsrättegångar, till exempel, att lagen kan segra över politiken, och att åtal av övergrepp kan hjälpa till att bryta “väggen ​​av strafflöshet” (wall of impunity), och på så sätt förebygga framtida våld. Att kriminellt åtala personer som är ansvariga för statligt våld kommer, enligt dessa anhängare av kriminalisering, att generera en dominoeffekt av ansvarsskyldighet (accountability) genom hela samhället.

Det är viktigt att notera att IAm MR-systemet är en MR-institution, och kan därför bara tillskriva statligt ansvar för övergrepp. Men det är helt klart så att IAm MR-systemets rättspraxis, tillsammans med de regler, normer och principer som jag har beskrivit kortfattat, har haft stort inflytande på inhemska processer i en rad latinamerikanska länder där rättsliga prövingar pågår. Faktum är att principen om personligt straffrättsligt ansvar är numera djupt inbäddat i den globala transitional justice politiken och i praxis. Detta står i kontrast till de mer kollektiva föreställningar om politisk ansvarsskyldighet som dominerade debatter om transitional justice under den tidiga övergångsperioden under 1980-talet och även stora delar av 1990-talet i Latinamerika. Kopplingarna mellan internationell straffrätt och transitional justice har med andra ord både kriminaliserat och individualiserat debatten kring ansvarsskyldighet.

De betydande begränsningar av straffrätt, särskilt som svar på storskaligt organiserat politiskt våld, är väl kända. Med tanke på det stora antalet övergrepp och fall i sådana sammanhang, brukar försök att etablera individuellt straffansvar i slutändan att vara otillfredsställande. Att fokusera på ett fåtal fall kan leda till anklagelser om selektivitet och ytterligare bidra till politiseringen av rättsväsendet. Att bedriva en maximalistisk åklagarstrategi kan innebära att ett redan långsamt och ineffektivt rättsväsende paralyseras, vilket kan bidra till att ytterligare undergräva rättsstatsprincipen.

Det kan visserligen finnas starka skäl för åtal som ett sätt att hävda legitimitet av staten generellt, för att stärka rättsstaten och att främja principen om att ingen står över lagen, särskilt inte de med politisk makt.

Men som den argentinske juristen Carlos Nino brukade påpeka, ett legitimt rättsligt förfaranden, och lagen mer generellt, är baserat på dess grad av delaktighet och kvaliteten på offentlig debatt. Därför, förutom att säkerställa starka rättssäkerhetsgarantier för att skydda de åtalades rättigheter, måste vi också överväga huruvida åtal leder till någon märkbar förbättring av kvaliteten på offentlig debatt om dessa samhällens samtidshistoria, och om brottmålsrättegångar leder till förbättrat skydd av mänskliga rättigheter mer allmänt.

Sammanfattningsvis av vad jag har sagt hittills: resultatet av IAm systemets engagemang i frågor gällande övergångsrättvisa, är ett stort antal skyldigheter för stater att garantera rättigheter för brottsoffer och deras anhöriga. Dessa skyldigheter har satt press på dagens regeringar att se över de politiska uppgörelser när det gäller det förflutna som tidigare regeringar ingick.

Denna trend återspeglas mest tydligt i det ökande antalet brottsmålsprocesser som pågår i ett antal länder i Latinamerika, inklusive åtal mot tidigare ledande militärofficerare och politiker (Argentina, Chile, Peru, Uruguay, och möjligtvis även Brasilien). Men i många länder kringgås amnestilagar istället för att upphäva dem (Chile och Brasilien). Därför är det ett slående inslag i regionen att den övergripande transitional justice trenden består av kvarstående amnestilagar, trots betydande juridiska påtryckningar, tillsammns med ett stort antal rättsliga prövningar både nationellt och internationellt.

Denna variation återspeglas också i det relativa inflytande IAm systemet har i olika länder, i anknytning till frågor som gäller transitional justice. Förhållandet som systemet har med Argentina har tenderat att ge stort gensvar, med Chile har förhållandet varit försiktigt och trevande, och när det gäller Brasilien kan det kanske bäst beskrivas som begynnande. Även i fallet med Peru, har transitional justice processen varit ojämn efter Barrios Altos, sannings- och försoningskommissionens rapport, och domen mot Fujimori. Men dessa fall skiljer sig väsentligt från Mexico, vars ovilja att acceptera statligt ansvar för brott som begicks under landets period av statligt sanktionerat förtryck utgör en de facto amnesti. Det är med andra ord inte lätt att definiera en modell för övergångsrättvisa i Latinamerika. Orsakerna till dessa skillnader ligger främst i de respektive inhemska politiska kontexten när det gäller statligt våld, typ av politisk övergång, och styrkan och intensiteten av mobilisering kring transitional justice både under och efter ländernas perioder av auktoritärt styre.

II. Interamerikanska MR-systemet och Våldsamma Demokratier i Latinamerika

Jag vill nu vända frågan till hur interamerikanska MR-systemet har flyttat sitt fokus, till stor del, från TJ-relaterade MR-utmaningar till en inriktning på hantering av övergrepp mot mänskliga rättigheter i formellt demokratiska regimer i dagens Latinamerika.

Det finns två viktiga aspekter här som relaterar till de utmaningarna som det regionala MR-systemet själv står inför. De är förknippade i första hand till den samtida karaktären av MR-övergrepp i regionen; med andra ord, relaterade till det mönster av våld och våldsamma aktörer som karaktäriserar dagens Latinamerika. Men de är också relaterade till den typ av samtida latinamerikanska demokratier som har växt fram.

I första hand är det viktigt att inse att spridningen av valda regeringar i regionen har markerat en förbättring av tillståndet för de mänskliga rättigheterna, åtminstone enligt vissa mätningar. Ändå har det Interamerikanska systemet fortsatt att ta emot fall av obestridliga och allvarliga övergrepp. Onekligen är det så att ‘strukturella kränkningar’ av mänskliga rättigheter förekommer i stor omfattning i regionen, vare sig det handlar om djupgående polisbrutalitet, mord på de som anses som kriminella, omfattande våld på landsbygden i anslutning till konflikter över land och infrastrukturprojekt, och fortsatt diskriminering av ursprungsbefolkningarna.

Med andra ord är IAm systemet tvunget att konfrontera fall av kränkningar av mänskliga rättigheter vars orsaker inte enbart ligger inom ramen för godtyckligt statligt sanktionerat våld, utan är snarare konsekvenserna av statliga institutioners svaghet och/eller passivitet. I många fall kan den roll som statliga myndigheter har vara svår att påvisa; och i andra fall kan den vara helt frånvarande. Kapaciteten hos svaga och ineffektiva statliga institutioner för att hantera sådana kränkningar kan också vara ytterst begränsad.

Det är viktigt att notera att detta problem ingalunda är begränsat till fall av samhällskollaps, inbördeskrig, och upplösning av central myndighet. Istället måste vi förstå hur många Latinamerikanska samhällen präglas av olika former av våld, och hur relationerna mellan offentliga och privata maktintressen alltid har varit oskarpa. Det historiska arvet från statsbildningsprocesser i Latinamerika har därför fortsatt att forma både karaktären av MR-övergrepp, och staternas förmåga att ta itu med dem (inklusive, till exempel det ofta svåra politiska och rättsliga förhållanden mellan federala regeringar och lokala myndigheter, eller mellan armén och olika delar av polisväsendet).

Den övergripande trenden för mänskliga rättigheter kan därför betecknas som ett steg bort från “traditionella” MR-kränkningar som begås med statliga medel som en del av en medveten statlig politik. Även om en stor del av den regionala dagordningen för mänskliga rättigheter fortfarande tar upp arvet från militärregimer och frågor angående övergångsrättvisa (amnestilagar, skadestånd, rätt till sanning), dessa former av MR-brott har tenderat att minska i samband med upphörandet av militära regeringar i regionen. Ökad uppmärksamhet har därför ägnats åt kränkningar som innebär utmaningar för rättsstaten, till rättigheter för traditionellt utsatta grupper (särskilt ursprungsfolkens rättigheter i förhållande till markägande och tillgång till hälso- och sjukvård, kvinnor och barns rättigheter, och rättigheter när det gäller sexuell läggning). Systemets fokus har därmed förskjutits till fall och situationer som har att göra med, t.ex. strukturellt våld av polisen på marginella grupper i samhället, kollapsade fängelsesystem och djupt problematiska rättsväsenden.

Dessa trender innebär stora utmaningar för det regional MR-systemet som traditionellt har varit inriktad på skydd av enskilda mot statligt våld; ett system som är baserat på juridiska begrepp som statligt ansvar, och som förutsätter, politiskt, att påtryckningar kan utövas på stater som har förmågan att förbättra situationen – det vill säga, stater som är en del av problemet kan också vara en del av lösningen. De utmanar också liberala föreställningar om mänskliga rättigheter som placerar nästan hela sin tyngd på relationen mellan individen och en potentiellt hotande stat. Och slutligen, i synnerhet när man beaktar situationer av utdragen konflikt och våld (som i Colombia), “traditionella” mänskliga rättigheter kommer i närmare anknytning till andra rättsområden, bland annat den internationella humanitära rätten. Även om man antar omfattande politisk goodwill, dessa trender innebär stora utmaningar för de verktyg och mekanismerna som det interamerikanska systemet har till sitt förfogande.

MR-systemet inför förändringar och kontinuitet

Efter att ha sammanfattat ett antal utmaningar som interamerikanska MR-systemet står inför, vill jag nu, under min återstående tid, helt kort belysa några av de sätt som systemet har gradvist vänt sin uppmärksamhet mot övergrepp av mänskliga rättigheter i formellt demokratiska regimer i dagens Latinamerika.

Jag tror att detta perspektiv på det regional systemet är avgörande, eftersom det ger oss möjlighet att reflektera över hur arbetet med att söka ansvar, accountability, för tidigare kränkningar, kan börja att uppfylla sitt löfte och potential att ta itu med samtidiga MR-utmaningar.

Jag brukar formulera frågan i termer av om och hur, ansvar för mänskliga rättigheter kan förverkliga sin transformerande potential. Det finns i min mening tre viktiga punkter att tänka på:

Först, i sin praxis har IAm systemet flyttat sitt fokus på TJ-relaterade utmaningar till att hantera frågor som rör olika former av strukturellt våld. Oavsett om det är övergrepp som begåtts av polis och säkerhetsstyrkor, eller ursprungsbefolkningars rättigheter till land, det interamerikanska systemet betonar vikten av accountability, och victims’ rights på ett sätt som bygger på flera årtionden av engagemang med transitional justice utifrån de principer som jag beskrev tidigare.

För det andra är IAm systemet alltmer ambitiöst, inte bara när det gäller vilka typer av MR-frågor det behandlar, men också i termer av vad kommissionen och domstolen kräver av stater. I synnerhet har den interamerikanska domstolen utvecklat en skadeståndspolitik (reparations policies) som sträcker sig från ekonomisk ersättning till brottsoffer, symboliska skadestånd (t.ex. minnesmärken), till krav på statliga reformer och åtal av enskilda gärningsmän.

För det tredje har IAm systemet vuxit fram som en viktig MR-aktör i sin egen rätt i Latinamerika. Systemet erbjuder också en viktig plattform för människorättsorganisationer; varav många har varit skickliga på att integrera systemet i sina nationella påverkansstrategier. Dessutom är det viktigt att notera sättet som systemets MR-normer har blivit införlivade i nationella rättsordningar runtom regionen.

Trots dessa mycket påtagliga framsteg under de senaste decennierna, kvarstår många utmaningar naturligtvis:

Användningen av IAHRS kräver en juridisk kompetens som är långt utöver kapaciteten hos den stora majoriteten av offer för MR-övergrepp. Det finns också mycket påtagliga kostnader för organisationer som försöker inkludera systemet i sina påverkansstrategier. Rättstvister inför IAm systemet, omfattar mycket långa förfaranden, som innebär en betydande belastning på redan begränsade resurser. Resultaten är också mycket oförutsägbara. Staters respekt för, och genomförande av, systemets rekommendationer och domar, är en ständig utmaning förstås. Delvis kan dessa problem när det gäller staters efterlevnad av systemet förklaras av svag administrativ kapacitet och problematiska inhemska domstolväsenden.

Det finns dock betydande variationer mellan Latinamerikanska stater i dessa avseenden. Detta ger återigen upphov till problematiken att ha ett system som syftar till att tillämpa allmänna och generella rättsprinciper i ett regionalt sammanhang som kännetecknas av stora skillnader både mellan och inom länder.

Avslutande Kommentarer

För att sammanfatta: vad är huvudpunkterna i mitt anförande?

För det första har det skett en förskjutning i IAm systemets rättspraxis från en dominerande inriktning på transitional justice-relaterade MR-problem, mot att hantera frågor som berör strukturellt våld (både privat och offentligt, liksom områden där sådana distinktioner suddas ut, t.ex. i ett flertal colombianska fall).

Systemet är alltmer ambitiöst både när det gäller de MR-utmaningar som det behandlar, och i termer av de reformer som det kräver av stater. IAm systemet har blivit alltmer engagerat med de olika teman som är centrala för att driva på i omvandlingen av våldsamma samhällen, och för att ta itu med de strukturella drivkrafterna för våld: bland annat fattigdom och ojämlikhet; exploatering av naturresurser, miljöförstöring och markrättigheter; socialt och kriminellt våld; samt svaga statliga institutioner.

Men, vad har egentligen IAm systemets inverkan varit? Systemet har vuxit fram som en viktig MR-aktör i regionen. Det erbjuder även en viktig plattform för icke-statliga MR-organisationer. Dessutom, utöver det civila samhället är det viktigt att notera att internationella MR-normer är alltmer inkorporerade i nationella rättssystem på sätt som påverkar politiska aktörer internt.

Men jag kan inte avsluta utan att ha berört de många politiska utmaningar som systemet står inför. Som med alla människorättsinstitutioner behöver det interamerikanska MR-systemet ses i ett bredare regionalt politiskt sammanhang. Från ett komparativt perspektiv är det interamerikanska MR-systemet, tillsammans med det europeiska systemet, det mest institutionaliserade regionala MR-systemet.

Ändå omfattas det interamerikanska systemet av några mycket väsentliga utmaningar när det gäller dess legitimitet och auktoritet. Sett från användarnas perspektiv, som jag redan har förklarat, kan systemet verka ganska otillgängligt. Och för de som lyckas driva sina fall, är processen mycket oförutsägbar och resultaten oftast ytterst begränsade.

Sättet som systemet fungerar internt väcker också frågor om den upplevda legitimiteten och effektiviteten i systemet. En vanlig kritik, till exempel, är att kommissionen inte är transparent i sitt urval av vilka ärenden som den väljer att behandla. Tidslängden på ärenden undergräver också påståenden att rättvisa har skipats även i de fall som resulterar i ett slutgiltigt domstolsbeslut. Och, det finns nästintill ständiga frågor rörande kompetensen och självständigheten hos enskilda ledamöter av kommissionen och domstolen.

IAm systemet kämpar onekligen för att utveckla lämpliga lösningar på de genomgripande MR-problem som präglar regionen. Den betydande ökningen i systemets antal ärenden har skett utan någon motsvarande ökning av resurser från medlemsstaterna.

Dessutom ifrågasätter stater regelbundet systemet politiska och moraliska auktoritet. Venezuela drog sig nyligen undan domstolens jurisdiktion, och Ecuador, Peru och Nicaragua har hotat att följa Venezuelas exempel. Och, inflytelserika länder, särskilt USA, fortsätter att undgå meningsfull kontroll och ansvarsskyldighet. Detta väcker återigen problemet att ha ett system som syftar till att tillämpa allmänna rättsprinciper i ett regionalt sammanhang som kännetecknas av stora skillnader mellan och inom länder.

Dessutom har systemet nyligen varit föremål för en mycket omtvistad reformprocess. Jag anser dock att man kan säga att de “reformer” som Kommissionen framförallt blev utsatt för har hittills visat sig vara mindre långtgående än vad som ursprungligen befarades.

Jag kan inte avsluta utan en sista punkt: IAm systemets aktiviteter och engagemang mot olika former av våld i Latinamerika visar mer allmänt både potentialen av och begränsningarna för en politik med mänskliga rättigheterna som ledstjärna. Mänskliga rättigheter är en av de viktigaste analytiska och opinionsbildande verktyg och strategier som står till vårt förfogande för att förstå effekterna av våld på individer och samhällen. MR erbjuder instrument för att förstå hur våld kan och bör bemötas, vilka åtgärder som ska tas, vem som är ansvarig, hur förebyggande strategier kan antas, och så vidare…

Detta är naturligtvis inte försumbart, men jag tror ändå inte att kritiken kan undgås som säger att dessa MR-verktyg “enbart” behandlar symptomen av våld, snarare än de underliggande orsakerna till våldet. Med andra ord, består de mänskliga rättigheterna enbart av ‘lindringsmedel’?

Det finns minst två möjliga svar på denna kritik, till försvar för de mänskliga rättigheterna. För det första kan vi säga, även om MR endast erbjuder tillfällig smärtlindring, så är sådan fortfarande viktig; för enskilda offer, en känsla av åtminstone någonting kan och bör göras. MR är på detta sätt det bästa, och kanske det ända tillgängliga vapnet? Ett annat svar skulle vara att mänskliga rättigheter är mer än lindrande; de konfronterar faktiska maktstrukturer, genom att lyfta fram (agency), och genom att ge ett språk för att förstå både orsakerna till och följderna av våld. Och de erbjuder (vissa) sätt att förstå vad som behöver göras för att minska våldet, att lösa konflikter utan att ta till våld, för att ge upprättelse och för att ställa våldsamma aktörer och institutioner till svars.

Något att diskutera kanske?

Tack för er uppmärksamhet.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s